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種子法修改的思路、原則和主要內容
更新時間: 2016-03-12 16:34    

2015年4月24日,《中華人民共和國種子法修訂草案》提請十二屆全國人大常委會第十四次會議審議。種子法是保障國家糧食安全的核心法律,是種業科技創新的助推器,也將奠定現代種業制度的基本框架。在種子法修訂草案廣泛征求社會意見之際,本報約請主持《中華人民共和國種子法修訂草案》修改工作的全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉,就該法修改的主要問題做以介紹,以期更好地統一認識,加快立法進程。

  修改種子法是十二屆全國人大常委會五年立法規劃中的一類立法項目,由全國人大農委牽頭,農業部、國家林業局、國家發展改革委等部門參與。這一涉及農業核心競爭力的重要法律制度,由于調整對象涉及育種者、繁種者、用種者、經營者、管理者、執法者六大主體,涵蓋科研、生產、流通、進出口、種質資源保護和知識產權保護等領域,各方都十分關注,統一認識難度很大。貫穿種子法修改全過程的核心問題,就是精心慎重地設計每一項制度,使之既符合現代種業的發展趨勢,又適應我國種業發展實際,經得起歷史和實踐檢驗。目前,種子法修訂草案已提交十二屆全國人大常委會第十四次會議審議,并向全社會公開征求意見。本文對種子法修改的背景、修改思路及主要內容介紹一些基本情況,希望對進一步統一認識、加快立法進程有所幫助。

  一、我國種業發展的歷史沿革

  新中國成立以來,黨和國家始終高度重視種子工作和種業發展。上世紀六十年代的中央文件提出“種子第一,不可侵犯”;毛澤東同志提出把“培育和推廣良種”作為發展農業的重要措施之一;鄧小平同志強調“農業靠科學種田,要抓種子、優良品種”,“農業問題最終要由生物工程來解決”;黨的十七屆三中全會決定和近年來的中央一號文件,都對推動現代種業發展提出明確要求。中國用占世界9%的耕地養活占世界22%的人口,生產占世界25%的糧食,優良品種的培育和推廣發揮了重要作用。

  我國種業發展大體經歷了自繁自用、統一供種和市場化發展三個階段。各個階段的發展都是由當時的農業生產方式、生產力水平及農村經濟體制決定的,具有其特定歷史條件下的合理性。

  (一)自繁自用階段(1949年至1977年)

  新中國成立初期,農村土地歸農民個人所有。在初級社時期,與個體經營相適應,生產用種主要是農民自繁。農民響應政府號召,就地繁育優良品種,多余的由政府預約收購調配,“家家種田,戶戶留種,種糧不分,以糧代種”是當時的真實寫照。高級社時期,良種繁育逐步轉變為主要由農場承擔。到了人民公社時期,又形成了主要由村集體自繁、自選、自留、自用、國家輔之以必要調劑的“四自一輔”模式。三年困難時期,農業生產陷入低谷,糧食緊缺,農作物種子出現嚴重混雜退化,為此,全國建立以縣良種場為骨干、公社良種場為橋梁、生產隊種子田為基礎的三級良種繁育推廣體系,名義是三級體系,但由于技術水平不高,管理力量薄弱,種子“一年純、兩年雜、三年退化”問題十分普遍。

  這一階段,種子沒有商品屬性,沒有種子企業,也沒有商品種子市場。

  (二)統一供種階段(1978年至2000年)

  改革開放以后,農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,種業也形成了布局區域化、生產專業化、加工機械化、質量標準化、以縣為單位統一供種的“四化一供”模式。各地以種子站為基礎建立具有壟斷地位的縣種子公司,按照“不賠錢略有盈余”原則開展種子加工經營活動,這一階段的種子有了商品屬性。1995年,國家開始實施包括良種選育、生產繁殖、加工包裝、推廣銷售、質量管理為主要內容的“種子工程”,提出了種子產業化的發展思路:第一步,行政推“三率”(標牌統供率、種子精選率和種子包衣率);第二步,競爭建中心(建立大中型農作物種子加工中心);第三步,聯合建集團(培育較大規模的種業集團公司)。“種子工程”的實施,提升了良種化水平,到2000年,我國共育成并推廣農作物新品種1210個,主要農作物品種更換率達56%,商品種子生產和經營量達到80億公斤。同時,種子管理體制開始改革,種子站與種子公司分設,管理職能歸種子站,經營職能歸種子公司。由于種子站與種子公司是“一套人馬、兩塊牌子”,職責、經費、人員沒有做到完全分離。種子公司由于缺資金、缺技術、缺人才、缺管理,生產經營陷入困境,負債經營的占70%以上。

  這一階段,種子經營管理實質上仍是政企、事企不分,種子市場仍是缺乏競爭的市場。但是,提出了政企分開、事企分開的改革思路并為之探索,為而后深化改革作了必要準備。

  (三)市場化發展階段(2000年至今)

  2000年頒布實施的《中華人民共和國種子法》,為打破國有種子公司壟斷經營,推動多元市場主體發育提供了法律保障,種業進入從計劃體制向市場經濟體制轉型發展階段。這一階段有三個特點:一是種業生產經營由單一主體逐步向多元主體轉變;二是種業發展由主要靠行政推動向政府推動加市場拉動轉變;三是種子經營和管理體制全面實現政企、事企分開。在種子法的統領下,國務院及農業、林業部門先后制定出臺了40多項配套法規和規章,全國25個省、區、市制訂了地方性種子法規,形成了以種子法為核心的多層次的種業法律法規體系,我國種業發展進入了依法治種時期。

  一是良種培育能力提高,植物新品種保護力度加大

  種子法實施以來,我國大力推動農業種質資源庫(圃)建設,長期保存各類農作物種質資源43.3萬份,居世界第二位,收集野生植物種質資源5萬余份,從國外引進種質資源2.3萬多份,保護瀕危物種59個;建成26種作物的100個國家農作物改良中心、46個國家重點實驗室和59個國家工程技術研究中心;啟動實施分子育種專項和36種作物產業技術體系創建,創制了1萬多份具有應用價值的育種材料。

  林業建立自然保護區2126處、面積18.4億畝,約占國土面積的12.8%;建立森林公園2583處、面積2.52億畝,對285萬株珍稀古樹名木進行掛牌保護;建立13個國家林木種質資源專項保存庫和22個綜合保存庫,保存樹種2000多種,保存林木種質資源5萬余份。

  培育推廣了一批高產、優質、多抗、高效的主要農作物新品種。2011年以來,通過國家和省級審定的主要農作物品種21678個,其中國家級審定2244個,農作物良種覆蓋率達到96%;通過審(認)定的林木良種5360個,主要造林樹木良種使用率達到50%以上。

  植物新品種權申請量年均增長40%,年申請量在國際植物新品種保護聯盟成員中排名前4位。目前,農業已公布了9批、93種植物新品種保護名錄,授予新品種權4018個,有效品種權2900件;林業已公布5批、198種植物新品種保護名錄,授予新品種權658個。截至2013年,全國共受理植物育種發明專利申請8400多件。

  育種科研隊伍迅速發展。目前全國有450多家專業科研院所,5萬多名專家和科技人員從事育種工作,其中與育種有關的兩院院士25位。

  二是種子企業實力增強,供種能力提升

  種子企業在市場競爭中逐步成長。截至2014年底,全國有持證農作物種子經營企業5064家,其中“育繁推一體化”企業70多家(注冊資本1億元以上),種業前50強企業的經營額由2001年的30億元提高到240億元,市場占有率由10%提高到33%。國內種子市場銷售額為780多億元,是僅次于美國的第二大種子市場。在林木種苗方面,持證企業近8萬家,種苗產業年產值2000多億元。可喜的是,企業的創新能力快速提升,研發投入不斷加大,2014年企業選育國審玉米、水稻品種分別占62%和48%。

  目前我國農作物良種的商品供種率達到60%,能夠滿足農業生產240多億斤常年用種量的需求。其中,雜交水稻和雜交玉米種子的商品供種率達到100%,全部實現了精選加工、統一包裝和標牌銷售。小麥已由過去的農民自留種發展到60%以上的商品供種率。

  三是種業政企分開,政策保障體系初步建立

  目前,全國農業種子管理機構2679家,90%的涉農縣區都有種子管理機構,政企、事企全面分開。31個省、區、市和四個森工集團建立了林木種苗管理機構,1500多個縣級林業行政主管部門設立了林木種苗管理機構。各級財政加大對種業發展的投入,扶持建設了一批農作物品種改良中心、繁育基地、質檢中心和區域試驗站。國家對種子企業實行稅收優惠政策,免征增值稅,實施良種補貼政策,設立種業專項資金或基金等,支持政策初具雛形。社會資本進入種業明顯加快。種業國際化邁出新步伐,一些國內大型種企在東南亞、非洲、南美等地設立了28家公司。

  可以說,在農林領域,種業是依法治理成效比較明顯的產業之一。

  二、我國種業發展面臨的新挑戰

  與國外農業發達國家相比,我國農業競爭力先天不足,近些年又進入成本快速上升時期。加入世貿組織以來,我國農產品進口年均增長超過20%,進口額每3年翻一番,大宗農產品已是全面凈進口,農產品進出口貿易逆差額逐年擴大。今后若干年,因人口增長和消費水平提高產生的農產品剛性需求擴大趨勢不可逆轉,因城鎮化加速產生的耕地和水資源減少趨勢不可逆轉,因比較優勢缺失產生的國內大宗農產品價格與國際市場價格差距擴大趨勢不可逆轉,因上述原因產生的農產品進口擴大趨勢不可逆轉。緩解“四個不可逆轉”,關鍵看農業科技,農業科技關鍵看種業。

  我國種業發展急需解決的幾個主要問題:(一)育種科技創新體系

  2011年5月9日,時任國務院副總理的回良玉同志在全國現代農作物種業工作會議上的講話中,提出我國農作物品種選育存在“四多四少”問題,即:“我國商業化的種業科研體制機制尚未建立,產學研分割、育繁推脫節,育種方法、技術和模式落后,品種選育集成度低,成果評價及轉化機制不完善,品種選育目標不適應生產需要。選育的品種多,但突破性的品種少,相當部分品種是低水平重復;通過審定的品種多,但較大面積種植的品種少,且品種名稱混亂、一品多名和多品一名問題突出;高產品種多,但綜合性狀好、品質高、抗逆性和適應性強的品種少,不適應我國病蟲多發、異常天氣頻發的趨勢;適合人工勞動的品種多,但適合機械收割的品種少(特別是棉花、油菜等經濟作物),不適應農村勞動力轉移、農業機械化快速發展的新形勢。同時,受生產方式、加工工藝設備和檢測技術等因素影響,我國種子質量水平不高,種子活力差、發芽勢弱、健康度低,導致出苗率低、攜病帶菌等問題”。我國60%以上的玉米品種親本使用通用資源,低水平重復。

  造成“四多四少”的原因是多方面的:一是投入和技術方面的原因。長期以來,我國80%的科研經費用于商業化育種,種質資源收集改良、育種方法、技術創新等基礎性、前沿性研究投入不足,育種方法滯后。分子育種缺少成果驗證和產業化轉化環節,種質創新速度慢,制約著突破性大品種的選育。二是科研管理方面的原因。千軍萬馬從事商業化育種,項目資源、材料資源和人才資源分散,難以集中優勢資源攻關。絕大部分種子企業育種能力不足,科研基礎薄弱。三是科研評價體系方面的原因。“重立項輕驗收”、“重論文輕專利”、“重數量輕質量”的科研評價體系,不利于催生原創性成果。四是品種審定制度方面的原因。品種審定以產量標準為導向,品種同質化嚴重。品種審定標準、程序以及公平性、透明性、合理性等,都有待完善。一些地方反映,在品種審定中,有的將老品種當新品種審定,換個名稱再審定,換個省區還審定;有的將同一品種多次審定或用其他品種冒牌、套牌,造成“一品多名”或“多品一名”;有的把他人的材料改換名稱,搶先審定,侵害了原始品種所有人權益;有的鉆審定程序的空子,通過控制品種進入市場的時間,搞權力尋租。在審定過程中,有的地方的一些工作人員利用審定資源緊缺搞權力尋租,違反了法律法規,也引起育種者的不滿,必須嚴肅執法執規,糾正此類行為。

  (二)植物新品種保護

  我國1997年制定了《中華人民共和國植物新品種保護條例》并加入了《國際植物新品種保護公約》(1978年文本),但面臨著法律效力低、與國際植物新品種保護發展趨勢的銜接不夠緊密等問題。作為行政法規,植物新品種保護條例難以對侵害新品種權的民事責任作出規定,對品種權人合法權益的保護力度有限。在制度安排上,對新培育的植物新品種未區分原始品種和實質性派生品種,對實質性派生品種的權利實現沒有任何約束性規定,導致一些育種者對授權品種的親本連續采取誘變、突變、回交等方式選育品種,只有細微性狀改良的品種便可堂而皇之作為新品種使用,形成對原始品種權人權益的侵害。

  (三)種業集中度

  我國種業市場還屬于發展的初級階段,種子企業進入市場只有十多年時間,雖然數量不少,但大多沒有完成原始資本積累,生產經營規模普遍偏小。我國“育繁推一體化”前10強種子企業占種子國內貿易額的13%;世界前10強種子企業占世界種子貿易額的35%,美國前20強種子企業占本國國內貿易額的70%。我國銷售額前50強的種子企業,每年的研發投入約10多億元,占銷售額的4%左右;國際跨國種業集團每年的研發投入占銷售額的8%至15%,有的甚至高達20%,美國種業巨頭孟山都公司資產近180億美元,每年的研發投入在10億美元以上。

  (四)種子市場監管

  種子市場放開以來,種子生產經營主體數量劇增,分子育種等新技術的應用,種子侵權行為呈高科技化趨勢,違法手段隱蔽性高。種子執法力量薄弱,市場監管技術和手段落后,直接影響執法效果。在種子案件查處中,工商、公安、質檢、農業綜合執法和種子管理部門交叉、缺位、越位、錯位并存,對違法行為處罰力度輕,威懾力不夠,違法成本低。

  (五)外資進入

  國外種子企業通過并購國內種子企業、獨資或合資開展種子經營,獨資、合資設立研發機構或通過品種授權使用等方式進入我國種業領域,近年來呈加速趨勢,并且由園藝作物向糧食作物拓展,由生產經營向科研育種延伸。國外種子企業憑借其雄厚的資金實力、強大的創新能力和靈活的營銷模式,在與國內種子科研、經營競爭中明顯占據優勢。

  面對外資在種業領域強勢進入的勢頭,需要辯證地看待。一方面,在利用國外先進育種理念和技術、改變我國傳統育種和種植模式方面,我們可以取人之長。另一方面,對其帶來的擠壓國內種業市場空間、抬高生產成本、抑制國內科研創新以及造成種質資源流失等問題,不可熟視無睹。總體看,我國農業領域利用外資的份額很小,大約占國家全部利用外資的3%左右(不足400億美元)。以主動姿態擴大農業的對外開放,積極吸引外資投資農業,仍是我們的主基調。但對于種業這個國家戰略性、基礎性核心產業,應把握好利用外資的度,引進和開放,都應有利于我們掌握核心育種技術,有利于保護國內種業安全。

  三、種子法修改的思路、原則和主要內容

  (一)修改的思路

  建立現代種業制度是推進農業現代化,確保國家糧食安全和主要農產品供給,增加農民收入,提升農產品質量安全水平的重要戰略舉措。很難想象,在一個落后的種業管理制度環境里,會催生出現代種業的發展壯大。

  十一屆全國人大以來,全國人大代表有780人次提出修改種子法和制定植物新品種保護法的議案25件。2011年以來,國務院先后出臺了《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》、《全國現代農業發展規劃(2011-2015年)》,國務院辦公廳印發了《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》,提出了新時期種業發展的指導思想、基本原則、發展目標和保障措施。黨的十八大以來,習近平總書記、李克強總理對種業發展都有明確指示,中共中央、國務院2015年又發出了《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》,都為修改種子法指明了方向。十二屆全國人大常委會及時將修改種子法列入立法規劃,加快修改水到渠成。

  種子法修改的思路是:認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院關于發展現代種業和發揮市場在資源配置中決定性作用的要求,立足于種業國家戰略性、基礎性核心產業地位,構建以產業為主導、企業為主體、產學研結合、“育繁推一體”的現代種業法律制度,著力提升種業自主創新能力、知識產權保護能力、市場競爭能力、供種保障能力和市場監管能力,保障種業產業安全。

  (二)修改中把握的三個原則

  一是著力搭建現代種業制度框架。構建以產業為主導、企業為主體、產學研相結合、“育繁推一體”的現代種業體系,涵蓋多個環節,涉及多個部門,需要統籌考慮、合力推進。種子法修改把完善育種科技創新體系作為重要任務,把加強植物新品種權保護作為激勵原始創新的重要抓手,把提高種子企業核心競爭力和促進“育繁推一體化”作為做強種業的重要切入點,把加強市場監督作為確保種子質量和維護用種者權益的重要途徑,為建立現代種業制度搭好框架。這四個方面,都是規范種業健康發展的“牛鼻子”。

  二是堅持發揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴格監管并行不悖。堅持市場化改革方向,主要由市場決定種業的資源配置,除公益性研究外,其他都通過市場競爭優勝劣汰。與此同時,劃定政府監管邊界,明確監管職責,建立市場導向下的嚴管模式。政府的監管要符合市場經濟規律和種業發展規律,不能大而無邊,事事包攬,但也不是撒手不管,監管重點主要是規劃計劃、市場準入、市場秩序、質量標準、維護農民權益等。在監管環節上,做到事前事中事后都有法可依、有章可循。實現全程監管,是這次修法的一個亮點,目的就是最大限度保護農民利益,維護種業發展的良好秩序。

  三是把握“轉型升級”的度,循序漸進。種業管理制度既要體現發展方向,又不能超越發展階段,獨唱“陽春白雪”。在改革路徑和制度設計上,體現“漸進式”和“小步快跑”的思路,不急于求成,不拔苗助長,改革要與現階段各主體的發育程度、科研水平、政府的監管能力及改革參與者的接受能力相適應,最大限度地調動科研人員、種子企業、生產經營者的積極性。既注意學習借鑒國際上先進的種業管理制度,又不盲目不加區別的照搬。在扶持政策方面,明確財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設等優惠政策,形成推動現代種業發展的合力。

  (三)修改的主要內容

  種子法修改過程中,兩次在全國范圍征求各省區市人大、政府農口及法制工作部門,以及國務院40多個部門的意見,充分聽取種子管理部門、科研院所、種子企業、種業協會、基層干部、農民代表及專家學者的意見,召開了12次專家論證會,努力使每一項制度安排都建立在符合客觀規律的基礎上。修訂草案在種質資源保護、種業科技創新制度、植物新品種權保護、品種審定和登記、種子生產經營許可和質量監管、種業安全審查評估、轉基因品種監管、種子執法制度、種業發展扶持保護制度及法律責任等十個方面,對種業管理制度進行了完善。

  1.完善種質資源保護制度

  我國是氣候類型多樣的國家,地域廣闊、地形地貌復雜,需要保護的種質資源種類繁多。近年來,受城鎮化快速推進、大規模開發建設、氣候變化異常、生態環境惡化等因素影響,我國的種質資源保護形勢比較嚴峻。隨著現代生物技術的發展,傳統的保護方式已難以適應。為此,種子法修訂草案規定,國家有計劃地開展種質資源普查工作;明確國務院農業、林業行政主管部門建立種質資源保護區、保護地的責任;明確種質資源庫、保護區或保護地的種質資源屬公共資源,依法向社會開放;占用種質資源庫、保護區或保護地,需經原設立機關同意。

  占用種質資源庫、保護區或保護地需經原設立機關同意,是否屬于新增行政許可?按照行政許可法的規定,行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查準予其從事特定活動的行為。作為管理經濟社會事務的事前控制手段,行政許可是行政機關針對行政相對方的管理行為,由行政相對方提出申請。行政機關審批其他行政機關或其直接管理的事業單位的行為,不屬于行政許可。在修訂草案中,占用種質資源庫、保護區或保護地,針對的是土地征收、征用中可能發生的隨意侵占行為,指向的主體是征地機關等政府相關管理部門,是對公權力的約束,不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動的行為,不屬新設行政許可。

  國家對種質資源享有主權,行使主權的重要手段是對種質資源的出口進行嚴格管理。主權有別于所有權,種質資源的占有、使用、惠益分享等,按照有關規定執行。維護種質資源的國家主權、保護知識產權與開展正常的國際合作,三者之間是不矛盾的。

  2.完善種業科技創新制度

  針對我國目前育種的基礎性、前沿性和應用技術研究人力、財力投入不足,品種選育集成度低,從事原始創新動力弱,以及產學研分割、育繁推脫節等問題,修訂草案按照黨的十八屆三中全會關于深化科技體制改革的精神,對種業科技創新體制作了調整完善,主要包括:建立主要由市場決定種業技術創新項目和經費分配、成果評價的機制;支持公益性科研院所及高等院校重點開展育種的基礎性、前沿性和應用技術研究,以及常規作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究;鼓勵種子企業利用公益性研究成果,培育具有自主知識產權的優良品種;鼓勵種子企業與科研院所及高等院校構建技術研發平臺,或建立以市場為導向、資本為紐帶、利益共享、風險共擔的產學研相結合的種業技術創新體系;完善品種選育區域協作機制,推進合作交流;明確由財政性資金支持形成的育種發明專利權和植物新品種權,除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外,授權項目承擔者依法取得;由財政資金支持為主形成的育種成果的轉讓、許可等應當公開進行,禁止私自交易。

  建立基礎性、前沿性、公益性育種與商業性育種相結合,優勢互補的種業科技創新體系,是這次種子法修改的重要內容。這個制度安排立足于調動兩個積極性,既調動科研院所及高等院校從事基礎性、前沿性等公益性研究的積極性;又調動具備條件的種子企業從事育種創新的積極性。兩個積極性有兩個交匯平臺:一是“育繁推一體化”平臺。鼓勵種子企業與優勢科研院所、高等院校合作,實現產學研結合。這種合作是實質性結合,人才可以流動,可任職,也可兼職,有明晰的產權制度安排,是一體化的法人實體組織。二是共建合作研發平臺。把企業的資金、管理、成果轉化快的優勢與科研院所人才密集、科研資源豐富的優勢結合起來,揚長避短。合作雙方各有其主,以市場為導向,利益分享、風險分擔。在這種合作方式中,資本是股權,科技資源、科技成果也可以作為股權分享收益。努力調動“兩個積極性”的制度設計,修訂草案只是提出了原則和方向,具體條款的包容性很強,鼓勵各地、各部門大膽創新。當然,這種模式在實踐中需要有過渡期,科研院所的科技、人才資源是多種積累形成的,大多數企業的育種能力還在發育成長階段,兩者需要柔性對接,如果彎子轉的過急,渠未修好便放水,不是制度設計的初衷。

  3.完善植物新品種權保護制度

  現行種子法對植物新品種保護作了原則性規定,經反復研究論證,修訂草案新設“新品種保護”一章,以期在法律層面進一步強化植物新品種保護的關鍵性制度。

  修訂草案規范植物新品種保護的主要內容包括:明確植物新品種權的授予條件和原則;規范植物新品種的命名;明確完成育種的單位或個人對其授權品種享有排他獨占權;規范植物新品種權保護的例外和強制許可情形。針對當前急需解決的現實問題,新增有關規定,主要包括:規定同一植物品種在申請新品種保護、品種審定或登記、銷售、推廣時只能使用一個名稱;生產銷售、推廣種子應與申請新品種保護、品種審定或登記提供的樣品相符;明確危害公共利益、生態環境的植物新品種不授予植物新品種權;明確強制許可的被許可人不享有獨占實施權,無權允許他人實施;規范新穎性的喪失情形和特別規定。

  為了加強對原始創新的激勵和保護,解決我國目前存在的修飾性、模仿性品種多的問題,經多次聽取專家和有關主管部門意見,修訂草案引入國際上通行且行之有效的實質性派生品種概念(實質性派生品種是指由原始品種實質性派生,或者由實質性派生品種再次派生出的品種;實質性派生品種與原始品種相比,除了因派生行為導致的性狀明顯差異外,其余性狀與原始品種的基因類型或者基因型組合決定的性狀保持一致),明確實質性派生品種可以申請新品種權,可以獲得授權,但在進行商業化應用時需征得原始新品種權所有人同意;授權國務院農業、林業行政主管部門分別確定實質性派生品種的植物種類、判定標準及實施起始時間。這種制度安排,目的是保護原始創新。自1999年我國開始植物新品種授權以來,有1.2萬個品種提出申請,授權4676個,其中修飾性、模仿性品種較多,同質化問題突出。實質性派生品種管理制度缺失,直接影響育種人從事原始創新的積極性。原始創新人花費數年乃至數十年培育的品種或繁殖材料,被別人私自利用或者進行個別性狀的簡單修飾模仿后,就堂而皇之地申請保護并銷售推廣,這對原始創新是致命性打擊。如果對這種利用技術手段投機取巧、變相剽竊的行為視而不見,我國種業原始創新動力將會消磨殆盡,后果十分嚴重,必將進一步拉大我國與種業發達國家的差距。

  近年來生物技術和分子育種快速發展,通過體細胞克隆、基因導入等方式培育派生品種,對完善植物新品種保護制度提出了新要求。引入生物育種技術,對誠實守信的育種人來說,有助于提高育種水平。但對不誠實守信的育種人來說,又可能將新技術變成剽竊別人成果的手段。如何界定,這是一個專業性很強的問題,國外立法對如何判定也是多種方式,因此,修訂草案對判定標準作出了授權性規定。為避免國外擁有強大研發能力的種子企業利用技術優勢強化自身利益保護,草案將實質性派生品種的保護范圍、判定標準和實施時間交由國務院農業、林業行政主管部門分別確定,既是授權性規定,也是有較大操作空間的規定,同時留出了過渡期。

  種子法修訂草案將植物新品種保護作為一章處理,是經過充分論證且慎重考慮的,符合黨的十八屆四中全會提出的“完善知識產權保護制度”和2015年中央一號文件關于“加強農業知識產權法律保護”的要求。第一,增加專章是現階段構建我國知識產權保護法律制度的現實選擇。植物新品種權是知識產權的重要組成部分,在我國知識產權保護領域,已先后制定了著作權法、專利法、商標法,而對于植物新品種權只有行政法規規定,立法明顯滯后于其他知識產權保護領域。在植物新品種保護立法分歧較大、難以提上日程的情況下,將植物新品種保護的關鍵性制度通過種子法專章規定,節約了立法資源,提高了立法效率,也符合民事制度需由法律規范的要求。第二,種子管理與植物新品種保護同法規定也有成功范例。作為國際植物新品種保護聯盟發起國的荷蘭,1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》,為提升其種子產業競爭力提供了法律保障。目前,荷蘭申請植物新品種保護的總數居世界第一位,是世界第二大農產品凈出口國,種子、種苗出口額占世界的24%。在生態條件與我國相近的東亞國家,如日本、韓國以及我國的臺灣地區,也是將種子管理與植物新品種保護合并處理。第三,專章規定有利于統一執法和管理。品種審定屬于行政管理行為,目的在于確保新品種的農藝和經濟性狀具有推廣價值;植物新品種權保護屬于民事行為,是經過依法申請與審核,賦予權利人為商業目的的生產銷售授權品種的獨占權。盡管兩者法律性質不同,但管理鏈條是相互銜接的,進入市場銷售推廣的審定品種,如果是授權保護的植物新品種,二者的關系就如同一枚硬幣的正反面,有統一的測試流程、統一的測試機構、統一的執法主體,兩者的區別是,前者是行政保護,后者是民事保護。

  如果植物新品種保護以后能夠通過專門立法規范,與種子法修訂草案的規定也不矛盾。種子法只是對與種業管理制度聯系密切且與植物新品保護切割不開的內容作了銜接性規定。這種處理方式,立法中比比皆是。同是規范農村土地承包經營,作為民法的物權法、農村土地承包法有規定,作為行政法的土地管理法也有規定,作為訴訟與非訴訟程序法的農村土地承包經營糾紛調解仲裁法也有規定。不少法律之所以如此處理,是考慮了法律所設制度的完整性和周延性。在美國,規范植物新品種保護的法律,就有聯邦種子法、植物品種保護法、植物專利法、信息自由法和商業秘密法等。

  4.完善品種審定、登記制度

  品種審定是種子法修改中科研機構和種子企業普遍關心的問題。修訂草案完善了主要農作物和主要林木品種審定制度,主要內容包括:縮小主要農作物品種審定范圍,取消現行種子法關于國務院和省級人民政府農業行政主管部門可以分別確定一至二種主要農作物品種的規定,需要審定的主要農作物品種由目前的28種減少到5種,大大減少了行政審批事項。將品種的特異性、一致性、穩定性測試作為品種審定的依據;規定制定審定標準應充分聽取育種者、用種者、生產經營者和行業代表的意見;建立包括申請文件、審定試驗數據、種子樣品、專家個人審定意見和審定結論等內容的審定檔案制度,規范和約束審定機關權力行使。對經認定的“育繁推一體化”種子企業實行“綠色通道”,允許其對自主研發品種自行完成試驗,但企業應對試驗數據真實性負責,并建立試驗數據可追溯制度,以減輕國家和省級審定壓力,提高審定效率;約束品種測試、試驗數據造假行為,加大處罰力度,規定取消測試、試驗資格的情形;規范通過審定的主要農作物和主要林木品種的引種行為。

  目前,對非主要農作物品種不審定、不登記,管理處于空白,市場處于無序狀態。一些進入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱,或者標簽標識混亂,同種異名、同名異種情況交織,用種者無法判斷品種真假,受到損失追索賠償取證困難。同時,新品種在進入市場前未能通過規范程序保存標準樣品,極易造成珍貴物種流失。針對這些問題,國務院農業行政主管部門提出,應建立非主要農作物品種登記制度,該制度的主要內容包括:明確由國務院農業行政主管部門發布需要登記的品種目錄,建立全國統一的登記平臺,列入目錄的品種在推廣前應當申請登記;明確省級政府農業行政主管部門負責登記受理工作;明確登記的內容、程序、辦法,包括種子來源、特性、育種過程,品種的特異性、一致性、穩定性和抗性測試報告等;明確登記申請者對申請文件和種子樣品的真實性負責;明確一個品種只能在一地申請登記的原則。將登記放在省級,是按照有關逐步下放行政審批事項的要求,為了方便申請者;建立全國統一的信息監管平臺,是為了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵權行為;一個品種只能在一地登記,是為了保證品種名稱的唯一性,便于用種者識別,避免市場混亂,在一地登記也不影響在其他地區經營、推廣。種子是特殊商品,種子安全涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全。按照行政許可法關于“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”可以設定行政許可的規定,將非主要農作物品種登記納入行政許可范圍是必要的。

  對品種的市場準入管理,國際上做法有異,本質相同。美國建立標簽真實性管理和種子質量認證制度,種子企業為了能夠在市場競爭中生存發展,都組織嚴格的品種試驗和測試,因為任何不真實的試驗數據和測試記錄、種子標簽、虛假廣告等,都會受到處罰直至追究刑事責任。歐盟國家實施強制性品種登記和強制性質量認證制度,一個品種只有經過登記并進行強制性質量認證后,才能進入市場銷售、推廣。我國目前已實施的品種審定制度屬事前監管(歐盟國家的品種登記即我國目前的品種審定),擬設定的品種登記側重事后監管,寬進嚴管(類似于歐盟、美國的注冊制)。品種審定與品種登記的區別是,前者是由管理部門統一對品種的特異性、一致性和穩定性(DUS)以及農藝性狀(VCU)組織測試,合格后發給通行證;后者是由育種者自行或委托專門機構完成測試,測試結果要經過管理部門形式上認可方可綠燈放行。

  5.完善種子生產經營許可和質量管理制度

  一是關于生產經營許可。現行種子法將種子生產和經營作為兩個環節分開管理,不利于“育繁推一體化”種子企業的形成,也不利于加強對種子生產數量和質量的源頭控制。為此,修訂草案將原法“種子生產”、“種子經營”、“種子使用”合并為“種子生產經營”一章,將種子生產許可證和種子經營許可證合并為種子生產經營許可證;完善種子生產經營許可證分級審批制度,將“育繁推一體化”種子企業的種子生產經營許可證由國務院行政主管部門核發,下放由省級政府主管部門核發;明確將具有無檢疫性有害生物的種子生產地點作為申請種子生產經營許的條件;規范種子生產經營許可證的載明事項,許可證應載明生產經營者名稱、地址、法定代表人名稱等,明確載明事項變更的應在30日之內向原核發機關申請變更登記,禁止轉讓種子生產經營許可證;完善種子生產經營檔案管理制度,明確生產經營檔案的具體載明事項及種子樣品保存期限由國務院農業、林業行政主管部門規定;明確“育繁推一體化”企業生產經營許可證的有效區域為全國;明確銷售種子應當符合國家或者行業標準,附有標簽和使用說明,建立標簽和使用說明的真實性原則;規范種子標簽的載明事項,應標注種子品種審定或登記編號、生產經營者及注冊地、種子生產經營許可證信息代碼等,明確銷售授予植物新品種權的種子的,必須標注植物新品種權號。修訂草案將種子生產和經營許可證兩證合一,下放“育繁推一體化”企業種子生產經營許可證審批權限,符合黨的十八大和十八屆三中全會關于深化行政審批制度改革的精神,有利于降低行政管理成本和種子生產經營成本。

  二是關于種子質量管理。為規范種子質量監管行為,加大種子質量監管力度,修訂草案將原法“種子質量”、“種子行政管理”合并為“種子監督管理”一章,在種子質量檢驗、行業自律管理、信息發布及監管等方面作了完善,主要包括:授權國務院農業、林業行政主管部門制定種子質量檢驗辦法;將沒有標簽的種子認定為假種子;規定種子生產經營者依法自愿成立種子行業協會,明確種子協會的服務職能;禁止在種子生產基地從事檢疫性有害生物接種試驗;建立統一的種業信息發布平臺、監管平臺和植物品種標準樣品庫,明確省級以上政府農業、林業行政主管部門建立品種審定、登記、植物新品種保護、生產經營許可、市場監管等種業信息發布制度。我國自上世紀90年代開始,開展了種子質量認證試點,積累了一定的經驗。考慮到修訂草案實行品種審定或登記等約束力較強的強制性制度,草案規定了種子認證實行自愿原則,種子生產經營者可自愿向具有資質的認證機構申請,經認證合格的可在包裝上使用認證標識。通過質量認證的種子,與未經質量認證的種子相比,前者的可信度高。

  三是關于品種退出。現行種子法對于種植多年后不再適宜生產,需要退出的種子品種沒有退出規定,各級農業、林業行政主管部門雖然確定了一批不宜種植的品種,但由于沒有法律支持,對于繼續銷售已退出品種種子的行為無法有效監管。為此,修訂草案建立了強制性品種退出制度,規定審定通過的農作物和林木品種出現不可克服的嚴重缺陷不宜繼續經營、推廣的,經原審定委員會審核確認后,由原公告部門發布公告,停止經營、推廣。

  四是關于特許經營備案。現行種子法規定對農民個人自繁自用的常規種子在集貿市場出售、串換,以及經營不再分裝的包裝種子、委托銷售、設立分支機構等四種情況可以不辦理許可證,這使得一些違法經營行為很難界定,增加了種子管理的難度。在征求意見過程中,各地普遍提出應刪除農民個人在集貿市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規定,加強對其他三類許可的備案管理。為此,修訂草案取消了允許農民將自繁自用剩余常規種子進行出售的規定,但為了滿足一些地方農民交換種子的實際需要,保留了允許農民串換的規定。同時,草案對經營不再分裝的包裝種子、委托銷售、設立分支機構三種情形,完善了備案制度,要求種子生產經營者在辦理、變更營業執照或者獲得書面委托后,應及時向縣級政府農業、林業行政主管部門備案。

  6.完善種業安全審查評估制度

  現行種子法僅對外資進入種子生產經營領域進行了規范,在征求意見過程中,種子種苗管理部門、種子企業、科研機構等都普遍對外資大規模進入威脅我國種業安全表示擔憂,提出應對外資進入育種、科研領域以及企業并購行為等進行法律約束,保護我國種子產業安全。為此,修訂草案完善了種業安全審查評估制度,主要包括:建立種業安全審查機制,規范國內種子企業、科研機構與外國人、外國企業或外國其他組織開展的技術合作,從事品種研發,以及外資投資或并購境內種子企業的安全審查工作;規范種質資源的進出口和國際交流合作,與境外開展種子資源合作研究利用,應當經國務院農業、林業行政主管部門批準,避免種質資源及利益流失;規定外商投資種子企業的生產經營許可證由省級農業、林業行政主管部門審核,國務院農業、林業行政主管部門核發。

  修訂草案關于完善種業安全審查評估機制的規定,將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國務院關于關系國家安全的重要農產品需進行并購安全審查的規定上升為法律規范,有利于防止特有種質資源和先進育種技術流失,避免我國主要農作物種子市場被外資控制,確保國內種業安全和糧食安全。

  7.完善轉基因品種監管制度

  轉基因問題是社會關注的一個熱點問題。一方面轉基因技術需要發展,另一方面消費者對于轉基因食品的安全性存有一些疑慮。現行種子法對轉基因品種管理已有規定,要求“轉基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應當進行安全性評價,并采取嚴格的安全控制措施”。在草案起草中,有關行政主管部門提出,應進一步加強對轉基因品種生產經營的風險控制,建議增加對從事轉基因植物種子生產經營企業許可證的管理。為此,草案規定從事轉基因植物種子生產經營的企業,其生產經營許可證由國務院行政主管部門核發。為了回應消費者對農業轉基因生物產品的疑慮,草案增加了由國務院農業、林業行政主管部門“加強跟蹤監管”和“及時公告有關轉基因植物品種審定和推廣的信息”的規定,尊重和保障公眾的知情權。

  8.完善種子執法制度

  現行種子法規定,農業、林業行政主管部門是種子行政主管機關,但未明確其所屬的種子管理機構的法律地位,目前林業部門由種子種苗管理機構執法,農業方面有的地方由種子管理機構執法,有的地方由農業綜合執法機構執法,也有的地方由種子管理機構和農業綜合執法機構聯合執法等。為此,修訂草案完善了種子執法體系和執法手段,主要包括:明確農業、林業行政主管部門所屬的綜合執法機構或者農業、林業行政主管部門委托的種子管理機構,有權開展種子執法工作;農業、林業行政主管部門在在執法中可以進入生產經營場所進行現場檢查,對種子取樣測試、試驗或者檢驗,查閱、復制相關合同、票據、賬薄、生產經營檔案等有關材料,可以采取查封、扣押等行政強制措施。

  作出上述規定的理由:首先,明確綜合執法機構的執法主體地位,符合黨的十八屆三中全會提出的“整合執法主體,相對集中執法權,推進綜合執法”改革精神,與農業法關于“實行綜合執法,提高執法效率和水平”的規定一致。其次,委托種子管理機構進行執法符合行政處罰法的有關規定。行政處罰法規定,行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限內委托符合條件的組織實施行政處罰。種子管理機構在執法中,以農業、林業行政主管部門的名義行使行政處罰權,其行為后果由行政主管部門承擔。第三,委托執法與綜合執法并不矛盾,可以有效解決行政部門“權責不匹配”和種子管理機構“有責無名份”問題。目前,全國有25個省制定了種子法實施細則,其中14個省授權種子管理機構、11個省委托種子管理機構行使相應的行政處罰權。地方從實際出發作出了規定,修訂上位法時,合理的就要采納。第四,通過委托方式明確種子管理機構的執法地位,有利于綜合執法機構和種子管理機構整合力量,增強執法力量。對此,各方面的意見是一致的,特別是農業、林業部門從事種子種苗管理的執法人員,倍受鼓舞,認為有這一條規定,使他們的執法工作有了法律依據。

  9.完善種業發展扶持保護制度

  修訂草案將國務院有關扶持種業發展的政策措施上升為法律規定,新增了“扶持政策”一章,主要包括財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設等方面。對品種選育、生產、示范推廣、種質資源保護、種子儲備以及制種大縣給予扶持;將先進適用的制采種機械納入農機具購置補貼范圍;引導社會資金進入種業;國家加強種業公益性基礎設施建設;對優勢種子繁育基地內的耕地,劃入基本農田保護區,實行永久保護;優勢種子繁育基地由國務院農業行政主管部門商所在省級政府確定;鼓勵和引導金融機構為種子生產經營和收儲提供信貸支持;省級以上人民政府采取保費補貼措施,支持發展種業生產保險;支持科研院所和高等院校與種子企業開展人才合作,鼓勵科研院所和高等院校科研人員到企業從事商業化育種,鼓勵育種科研人才創新創業;鼓勵和支持發展種業高新技術示范園區建設。

  上述規定中,有些已經在實施,但沒有系統化、長期化,有些規定的層次較低。這次修改,較好地處理了這個問題。

  10.完善法律責任

  結合上述制度設計,種子法修訂草案進一步完善相關法律責任,林林總總涉及30多處。一是增加了對侵犯植物新品種權、植物新品種申請權和植物新品種權權屬糾紛救濟途徑的3項規定。二是增加了對19種種子違法行為的行政處罰措施。主要包括:植物新品種侵權行為、假冒植物新品種權行為、以欺騙、賄賂或其他等不正當手段取得種子生產經營許可證行為、轉讓種子生產經營許可證行為、將從境外引進林木種子進行引種試驗的收獲物在國內銷售行為、違反規定進出口種子行為、經營種子沒有使用說明的行為、偽造測試數據行為、未按規定建立種子生產經營檔案行為、侵占破壞種質資源行為、未經審核批準與外國人、外國企業或外國其他組織開展研究利用種質資源行為、經營推廣應當登記未登記種子行為、經營推廣已公告退出種子行為、私自交易由財政資金支持形成的育種成果行為、未根據林業行政主管部門制定的計劃使用林木良種行為、種子生產經營者拒絕、阻撓執法機構依法實施監督檢查的行為、在種子生產基地進行檢疫性有害生物接種試驗行為、品種測試或試驗數據造假行為、從事種子管理的國家工作人員收受當事人財物、謀取不正當利益行為等。三是加大了對10種違法行為的行政處罰力度。主要包括:生產經營假、劣種子,違反種子生產經營許可管理規定,將為境外制種的種子或從境外引進農作物種子進行引種試驗的收獲物在國內銷售,違反種子包裝和標簽管理規定,私自采集或采伐國家重點保護的天然種質資源,向境外提供或者從境外引進種質資源,經營推廣應當審定未審定種子,強采掠青、損壞母樹或者在劣質林和劣質母樹上采種,違法收購林木種子等。四是提高法律的震懾力,規定上述違法行為構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  除以上十個方面的內容,修訂草案還明確了省級政府的種子儲備責任,將煙草種、中藥材種管理納入了法律規范范圍等。

  種子法修改從調研到完成起草工作,歷時五年多時間。目前草案對十項制度的完善,是取得了最大公約數,這與各方面立足我國種業長遠發展、摒棄部門利益、積極參與和推動是分不開的,期待種子法修訂草案順利通過全國人大常委會審議,成為建立我國現代種業制度的新起點。

種子種苗/p>

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